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学界研究动态:中国对缅政策会成功吗?
( 发布日期:2020-02-27 阅读:次)

对于中国而言,发展与稳定是两个相辅相成的概念,其政策目标不在于政治和经济权利之间的公平和合理分配,而在于把经济蛋糕做大。 本文认为,这一点充分地体现在中国“以经济发展促政治稳定”的经验上,因为经济绩效的提高可增强国家的合法性和稳定性,进而为经济的进一步发展创造有利条件。 正是基于这一经验,中国形成了一套以发展为导向的冲突解决策略,是其“一带一路”倡议的重要组成部分。 

缅甸冲突有其复杂性和特殊性。首先,缅甸政府与缅北少数民族之间存在深层次的信任危机,在这种情况下,达成和平协议是极其困难的,这是目前最大的难题。中国外交部于2013年设立了亚洲事务特使一职,正式介入缅甸冲突。在过去六年中,中缅双方未能就和平进程的框架,以及少数民族的政治和经济权力的分配达成共识。 其次,和平谈判由双方的精英主导,并缺乏强有力的经济和政治支持。这种谈判显然是难以成功的。本文认为,双方应加强精英与民众之间的互动,并寻求建立一种自上而下的经济联系。少数民族武装割据的地区经济发展普遍较弱,甚至存在经济中断的风险。然而,本文认为,这有利于减少武装冲突的频率与强度。 

在中国看来,推动缅甸实行经济一体化可对局势起到稳定的作用,削弱少数民族武装团体的抗争意志是解决缅甸冲突的关键。这些组织抗争的根本原因是出于对当地自然资源的保护,担心一旦和解,政府便会派遣军队抢夺这些经济利益,这明显不利于他们未来的生计。 本文认为,只有在确保少数民族地区经济稳定发展的前提下,双方才有达成和解的可能。 缅方倾向于“以武力促和”,认为少数民族武装团体资源有限,无法承受消耗战。然而,他们面临的困难是无法彻底地消灭少数民族武装团体,以致冲突不止。 中方认为,可通过加强少数民族地区的综合实力来改变现状,以迫使缅甸政府放弃使用武力,促进和谈。 “以经济发展促政治稳定”是中国解决缅甸冲突的基本方针。中缅经济走廊所覆盖的区域包括三个边境经济合作区,即密支那、瑞丽和临沧经济合作区。这些经济区将致力于促进中国与缅甸北部少数民族地区之间的贸易、农业和基础设施建设。中国从亚洲开发银行获得了2.5亿美元的贷款,用于解决各种边境贸易限制和障碍。中国计划建立贸易区、物流园区、学校、医院、职业技术教育和培训等基础设施来改变少数民族地区经济落后的现状。根据中国的计划,掸邦和克钦邦将成为中国的首批试验点。 中国对少数民族地区经济发展的付出与投入受到了当地社会和民众的极大好评。少数民族武装团体提议将中缅经济走廊的“人”字型格局修改为“工”字型,以覆盖缅甸北部的掸邦和克钦邦,以及缅甸南部的若开邦和仰光省,中国正朝着这个目标迈进。 

边境经济区的设立不仅可促进中缅两国边境地区的贸易,而且还可推动缅甸少数民族地区成为连接中国边境地区与缅甸南部地区的经济通道。通过这一举措,可以带动缅甸少数民族地区的经济发展。 中国对缅甸少数民族地区经济发展的重视,其意义重大。有观点认为,鉴于中国对少数民族地区投资和贸易力度的加大,缅甸军方对少数民族地区开展的清剿行动不符合中国的长远利益。这样的说法或有夸大的嫌疑,但可以肯定的是,中国希望少数民族地区保持和平与稳定。 缅甸北部持续不断的军事冲突对当地的经济活动造成了极大的影响,阻碍了中缅经济走廊项目的推进。本文认为,将少数民族地区划入中缅经济走廊的范围可将所有利益攸关方团结起来,共同推动地区的稳定,可以为中缅经济走廊的建设扫清障碍。 中国云南省极其重视“一带一路”的发展,积极倡导将边境经济区纳入“一带一路”的框架内,力图将它们打造成东南亚地区的运输和贸易枢纽。

迄今为止,缅甸政府对中国在少数民族地区实施的计划仍未做出任何重大的回应,这并不令人感到意外。因为在此大背景下,如果反对中国的计划,就被视为政治不正确。 通过中缅经济走廊项目,缅北少数民族地区将融入中国的经济体系中,成为中国东南亚战略的一部分。该项目不仅巩固了中国在缅甸北部的政治和安全影响力,而且提升了缅甸南部地区对中国投资的吸引力,可谓是两全其美。 解决缅甸冲突是中国的当务之急。中国认为,虽然经济援助可在短期内起到稳定局势的作用,但不足以根治缅甸深层次的问题,真正的解决之道是推动缅甸实行经济一体化。与缅甸以精英为中心的谈判方式相比,中国致力于在缅甸国内打造自下而上的共识,反映了中国对缅政策的核心。

“以经济发展促政治稳定”能否解决缅甸冲突还是一个未知数,因为缅甸北部的紧张局势至今仍未得到显著的缓解。然而,具有讽刺意味的是,援助少数民族地区的经济发展会助长缅甸民地武的实力,加深缅北少数民族地区与缅甸政府的敌意或冲突。 面对这一重大问题,或可从当前两岸关系的现状上找到答案:尽管大陆与台湾经济越来越趋于一体化,但双方达成政治和解的可能性仍很渺茫。本文认为,中国需要权衡利弊来推动局势向有利于缓和的方向发展,但就目前而言,“以经济发展促政治稳定”是唯一可行的途径。


作者简介:孙韵,美国史汀生中心(Stimson Center)资深研究员,研究方向是中国的经济发展及其对亚洲和全球经济的影响。


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