01、韩国新一届政府的对外环境：乌克兰事态和国际局势的大变化

最近俄乌冲突爆发后，全球范围内的“新冷战”氛围逐渐升温。中美关系中的矛盾也超越了经济和技术层面，进一步升级为人权价值和体制之间的对抗。即似乎可以认为，以中国（或俄罗斯）和美国（后西方国家）为中心，形成了民主主义阵营与权威主义阵营、理念性与阵营性的对立趋势，“新冷战”氛围正在慢慢到来。特别是乌克兰事态发生后，美国和俄罗斯之间已经开始形成了“新冷战”对抗局面。2022年3月7日，中国国务委员兼外交部长王毅在两会记者会上强调，“中俄关系作为世界上最关键的双边关系之一”，“不管国际风云如何险恶，中俄都将保持战略定力，将新时代全面战略协作伙伴关系不断推向前进。”

2022年2月4日，习近平主席跟为出席北京冬奥开幕式而来华访问的普京总统的会谈中表示，通过深化新时代中俄全面战略协作伙伴关系，推动构建国际秩序多元化，进一步加强双方在石油、天然气领域的互利合作。中俄两国都对北约（NATO）东扩与印太战略（QUAD，AUKUS等）表明了坚决反对的立场，并再次强调了中俄安全合作的必要性。特别是中俄首脑关注到美国反恐战争失败、阿富汗撤军与国内政治分裂导致了美国在国际上地位下降，开始强调摆脱美国霸权与其主导的国际秩序、构建以多边主义为基础的国际秩序的必要性。

目前，全世界的地缘政治冲突有乌克兰、阿富汗、中国南海、台湾海峡、朝鲜半岛等5个热点地区。因此，美国（西方）和中国（俄罗斯）之间的“第二次大棋局（secondgreat game）”是不可避免的。面对不断变化的国际环境，有分析称美国拜登政府决定在阿富汗撤军，这是美国为了试图在包括台湾海峡的东亚战略中应对中国的军事力量而做的决定。美国怂恿中国对俄施压并给予制裁，但中方的立场是美国应先中断在印太地区对中国的围堵。虽然中美在南海地区可能会发生一些军事冲突，但爆发全面战争的概率很小。特别是东盟（ASEAN）国家都不愿意被卷入中美博弈当中，而是想独自维持以“东盟为中心（centrality）”，维持区域内平衡。东南亚地区与台湾海峡比，发生军事冲突的可能性较低。但是，如今国际社会对中国最为重视的台湾海峡问题表示担忧，不能完全排除台湾海峡发生军事冲突的可能性。

在朝鲜半岛问题上，最重要的是中美都不希望在东亚地区发生军事冲突，因此更需要韩国更智慧、更灵活地应对。由于美国主导的北约东进政策和印太战略的四边机制（QUAD）的扩大，中国和俄罗斯也将从欧亚和印太区域内应对的角度出发，进行非常牢固的战略安全协作。这将成为新韩国政府推进对华政策上最重要的国际局势变化，也是来自外部环境的最大挑战。

02、尹锡悦政府上台和中韩关系的挑战

在2022年3月9日举行的第20届韩国总统选举中,国民力量候选人尹锡悦以0.73%(约24万多票)的微弱优势，战胜共同民主党候选人李在明，当选为韩国新一届总统。尹锡悦的外交安保政策基调是“以堂堂正正的外交和坚实的安保为基础”，提出韩美同盟的重建与相互尊重的中韩关系。在中美博弈加剧的背景下，尹锡悦政府的外交安保政策将以韩美同盟为基轴，与文在寅政府一直保持的朝鲜半岛和平进程、中美均衡外交基调相比，预计会有重大变化。3月10日，尹锡悦在首次召开的新闻发布会上提出的对外政策是在原则上坚决应对朝鲜的“武力挑衅”、重建韩美同盟及加强全面战略同盟、坚持面向未来的日韩关系的路线。

尹锡悦政府以保守阵营的色彩（保守政党的政治理念）和价值观为主，将韩国外交安保政策重点放在韩美同盟的重建，而不是简单的复原韩美同盟。3月11日，尹锡悦会见美国驻韩大使馆代办克里斯托弗·德尔科尔索时强调，“美国是韩国唯一的盟国，韩美相互承诺用鲜血守护彼此的安全，今后有必要重建与之相匹配的关系。”同时，尹锡悦在与美国总统拜登和日本首相岸田文雄的通话中表示：加强韩美同盟，希望就任后韩美日三国进一步加强在朝鲜半岛问题上的合作。尹锡悦政府想以与美国构建全面战略同盟为基础，从美国主导的全球自由民主主义联盟的角度出发，不仅参与“四边机制（QUAD）”和“五眼联盟(Five Eyes)”，为解决朝核问题，还将强调以韩美日三国互助作为基础的朝鲜、韩国和美国三方关系的重要性。

在对华关系方面，尹锡悦表示会按照新的经济秩序进行调整与发展，将以政经分离原则，发展成相互尊重、新时代的中韩关系。在过去的30年里，虽然中韩关系在经济方面短时间内得到了飞跃性的发展，但与经济、社会领域相比，政治、外交领域的信赖关系并不尽如人意。从这一点来看，中韩两国对经济的重视情况和中国的迅速崛起导致两国国力差距较大，从而出现了两国之间“同床异梦”的不均衡现象。特别是中韩关系重点着眼于贸易和经济合作上的量的发展，在其他领域未能实现更充分的实质性发展。在中美博弈、朝核问题和“萨德”部署等问题中，中韩关系明显出现“求同存异”的局限性。最近因中美博弈进一步加剧、朝核问题和“萨德”问题、新冠疫情和雾霾治理问题、东北工程和历史认识问题、韩服和韩国泡菜争议、朝鲜战争和抗美援助战争等，韩国国内反华情绪上升，成了中韩关系的主要挑战因素，中韩关系也受到了相当大的负面影响。

针对中韩关系面临的各种内外挑战及复杂因素，尹锡悦政府有必要进行更准确、客观的分析。尹锡悦政府应该在相互主义原则上谋求与中国的合作，并推进可持续的经济交流与合作。随着中美博弈加剧，特定技术领域的“脱钩政策(Decoupling)”现象逐渐显现，美国和中国分别主导的产业供应链生态系统得以形成，但并不像冷战时代的两极体制。因此，美国重视与中国的经济交流，同时要开放两国间的合作空间以及保持交流的立场。中国目前是有五亿中产阶级的巨大市场，已成长为名副其实的世界第二大经济体。

尹锡悦政府应该带着自信、相互主义原则下谋求与中国合作，积极应对竞争、对立的全球战略格局，采取战略性灵活应对，摆脱向美国一边倒的外交政策。特别是，韩国对华政策的基调是在外交安保等主权问题以外，在贸易、通商、医疗、环境等领域与中国维持基本合作。中国是韩国最大的贸易伙伴、出口市场、投资对象国，在韩国经济中占有非常重要的地位。2021年韩国对华出口占25.8%，远高于美国的14.5%和日本4.9%。同时，随着时间的推移，在难以解决的朝核问题上，中国既是六方会谈的举办国，也是对朝鲜具有相当影响力的国家，在维护地区和平与稳定方面占有非常重要的地位。因此，中韩两国应该积极探索如何维护朝鲜半岛和平，同时确保两国战略利益。

目前，很难预测尹锡悦在选举期间所提出的抛弃中韩之间“三不”承诺、增加部署“萨德”系统、加入四边对话机制（QUAD）、探索韩美日三方安保合作等，是否能如期推进。但如果确实推进这些政策，在中美博弈加深和中俄关系强化的新国际形势之大变局下，中韩关系很有可能迎接新的拐点。因此，中韩关系应摆脱中美博弈和韩美关系的因变量，从自变量的认知出发，从更有战略性、长期性的角度出发制定对华政策。

03、韩国新政府的对华政策课题

尹锡悦在推进对华政策方面表示，为了符合国际规则，将开启以相互平等、尊重为基础的新中韩合作时代。3月11日《环球时报》提到关于韩国增加部署“萨德”的可能性，“中国尊重韩国对自身安全的合理关切，同时也要看到，真正的安全一定是基于共同、综合、合作、可持续的安全”，强调了中韩共同安保的必要性。接着，社评中提到“中国的战略安全利益也应得到韩国的尊重”的主张，“韩方不应将部署“萨德”看成是一个“内政”或“主权”问题”，而且美国希望的是“在东北亚地区对华钉下的一个楔子”，中方明确地表示反对韩国增加部署“萨德”。

当然，尹锡悦在大选公约中，推进外交、国防、经济、科学技术等方面，通过高层战略对话的定期化和制度化，处理中韩之间各种悬案和矛盾因素，坚实中韩战略伙伴关系的基础。中美博弈日益加剧和俄乌冲突带来的国际局势的变化，如果尹锡悦为承诺大选公约，加强并重建韩美同盟，继而具体实施增加部署“萨德”、加入四边机制、韩美日三方安保合作等，中韩关系必然会急剧恶化，而且地区局势则将会发生新冷战”韩美日VS中俄朝）。中韩关系为不让俄乌冲突带来的国际局势变化以及中美战略竞争激化扩散到朝鲜半岛，迫切需要进一步扩大共同点，进行战略性思考，尽快制定有效的应对政策。

中韩两国关系在过去30年里取得了令人瞩目的成绩，现在正是进一步提升并探索实质性发展和高质量发展阶段。两国应高度关注国民情绪恶化趋势、彼此的感情与认知偏差，进一步创新中韩经济合作的新动力，重新探索中韩经济合作的新方式。特别是充分考虑到过去30年发展里程中的经济合作的“压舱石”作用，两国进一步挖掘中韩关系发展的潜力，并积极推进中韩FTA升级版和中日韩FTA的签署，共同迎接第四次产业革命的到来。同时，为和平解决朝核问题，中韩之间战略合作非常重要，因此，有必要以客观现实为基础，通过密切沟通和合作，以渐进的方式摸索有效的解决方案。

充分考虑好中韩关系的重要性及意义，在急剧变化的国际形势下，两国之间需要更紧密的沟通与合作，韩国新政府尽快向中国派遣重量级专家、人士组成的特使访华团。同时，韩国新政府应重用“中国通”专家，随时各种外交安保悬案听取咨询，积极推进对华关系的中长期战略和政策。

作者 ：郑载兴，韩国世宗研究所研究委员，中国社会科学院博士

摘编 ：“尹锡悦政府的对华政策：挑战和课题”，韩国世宗研究所编《形势与政策》，第349号，2022年4月。