2022 年5月21日至23日，美国总统拜登正式访问了韩国。拜登为了加强美国主导的国际秩序，推出了IPEF（Indo-Pacific Economic Framework， 印太经济框架），并成功带动了韩国积极参与IPEF。特别是，为牵制中国和解决朝核问题，拜登此次出访不仅加强了韩美合作伙伴关系，还在引进未来投资、网络、科技合作、供应链稳定以及遏制中国等方面取得了一些成果。可以说，在日益加深的中美矛盾、俄乌冲突以及国界格局趋势不稳定的背景下，美国率先采取了行动。美国在此次东亚访问中正式启动了其主导的IPEF，并为其主导的国际秩序和多边合作拉开了新经济框架的序幕。为充分理解当前国际秩序的变化趋势，探索韩国的应对战略，将从三个方面评价在此次韩美首脑会谈中作为核心议题的IPEF所体现的美国的长期、短期意图和目的，以及IPEF在短期内赋予给韩国政府的新的战略地位。

01IPEF与美国的国际联合和领导力的长期战略

韩美首脑会谈中可以看到，美国希望通过韩国参与IPEF，使其发挥更大的全球作用。其核心是加强民间作用的新经济安全框架。在此次IPEF联合声明中，强调了参与国所共享的自由、开放、公正、包容、互联、韧性、安全、繁荣的印太地区可持续增长和发展的目标。拜登总统在2018年《外交事务（Foreign Affairs）》上发表的一篇文章中强调，美国的国家目标和安全不仅要依靠军事力量，还要加强民主制度和同盟联合的民间作用，并通过可持续的恢复能力取得进展。从这一意义上讲，此次韩美首脑会谈和IPEF成立的意义就通过所共享的民主价值，韩国在东北亚与韩美、韩日及区域内国家更加整合的民间经济来合作解决朝核问题以及对华牵制等区域内问题，还包括解决气候变化、能源、腐败、网络等方面的问题，从而加强韩国在公共卫生等非传统领域的作用。由此可以认为，美国希望韩国政府不仅能解决地区问题，更能成为一个解决全球问题的枢纽。

拜登政府希望通过IPEF持续扩大民间的作用，并希望通过军事威慑战略的平衡，应对潜在的安全威胁。此次成立的IPEF最核心的部分就是促进区域内国家之间自由开放的经济交流和更加紧密的连带作用以及民主联合和稳定。换言之，美国主导的构建稳定、可持续、弹性的全球供应链合作体系（Supply Chain Eco-System)就是其中的一环。

美国主导的稳定、可持续、弹性的全球供应链合作体系（Supply Chain Eco-System)的构建就是其中的一环。俄乌冲突爆发后，美国加强了对俄罗斯的制裁，并强烈要求盟国对俄罗斯生产的能源实行共同进口限制措施。在全球通货膨胀日益恶化的情况下，强调民主价值同盟的重要性，谴责俄罗斯，可以认为是美国为了稳定和保障可持续的能源供应链的稳定，确保对俄对华出口限制的战略优势。

拜登总统向哈佛大学教授小约瑟夫·奈（Joseph S. Nye，Jr.）提出了军事力量只是构成应对威胁能力的一小部分的假设。拜登和奈都强调，在美国对外政策的执行中，需要通过软实力和硬实力的有机结合和构成，让其他行为人主动参与到使美国国家利益最大化的巧实力战略中来。也就是说，他们正在利用经济安全作为制裁和压迫的手段，谋求美国主导的国际政治经济秩序的稳定，试图通过民间和军事战略手段的均衡来压迫、控制和管理俄罗斯和中国及其其他潜在的敌对势力。

02IPEF与美国短期国内政治含义：通货膨胀、中期选举

从长远来看，对于可持续的美国政治、经济、军事领导力来讲，通过民间作用和军事手段之间的均衡，来确保美国的领导力和军事力量，短期内确保美国经济的活力和稳定增长是必不可少的。尽管如此，由于目前对美国经济内外通胀的担忧，人们对经济稳定以及短期增长的信心正在受损。世界银行公布了今年的世界经济增长率从4.1%降到了2.9%，并将对美国的增长率的预测从3.7%降至2.5%。这是在11月中期选举之前，人们对通货膨胀和经济低增长的恐惧成为拜登总统支持率下降的最主要的原因之一。

最近美国民意调查显示，拜登总统的支持率降至40%以下。尽管他已是80岁高龄，但他之所以急于与上台才10多天的韩国新总统面对面坐下来，一方面是与中国、俄罗斯的问题有关。但另一方面，这也与美国中期选举前更加复杂的美国国内政治风向有关。拜登政府从前任总统特朗普时期开始，一直通过提高对华关税打压中国。但由于通胀担忧的扩散加剧了中美矛盾，推出关税下调的政策，增加廉价中国产品的进口，消除通胀的必要性正在增加。但拜登政府面临的困境是，在中期选举之前，美国一些选民认为对中国的牵制不够充分，因此拜登政府可能会逆风而行，所以降低中国产品进口关税措施并不容易。

值得一提的是，俄乌冲突以后，因受俄罗斯原油进口的制裁影响而飙升的油价、天然气、谷物价格等助长了通货膨胀，使美国国内利率进一步受到了压力。为解决这一问题，美国要求其他同盟国增加原油产量，并寻求其他可以替代俄罗斯的原油进口源，但这也可能会因为冬季原油需求的增加而更难实现。美国联邦储备系统暗示，今后还会多次将基准利率上调0.5%。归根结底，利率上调只是时间问题。根据其速度，可能会提前美国经济的“硬着陆”，加重经济低增长、房地产经济低迷、中产阶级的贷款利率负担。最终，经济下滑很有可能成为决定美国中期选举中民主党胜败的核心因素。从这个意义上讲，拜登政府在调整利率上调速度的同时，通过IPEF进行民间交流和开放的自由贸易，扩大海外企业的大规模投资，增加工作岗位，克服低增长的风险，并以降低通胀的可能性安抚不安的民心，恢复恶化的支持率的必要性越来越大。

在上一次美国总统选举中，拜登总统在现代汽车决定投资的美国乔治亚州以0.2%的差距确保了选举人团，那是此次中期选举最大的激战地之一。三星电子确定投资的德克萨斯州也是共和党的传统选区，但2000年以后民主党支持率一直呈增加趋势（2000年38%→2016年43%→2020年46.5%），在上次总统选举中拜登（46.5%）与特朗普（52.1%）的差距缩小到了预期以上。为了顺应这一趋势，最近美国政府从确保稳定供应链的角度出发，不仅带动了韩国三星、现代、起亚、LG、SK，还带动了丰田、大众等其他外国企业在美国进行大规模投资。

03IPEF与韩国面临的新的战略挑战

此次IPEF的成立，一方面是以进一步加强民间作用为目标，另一方面是以通过经济上扩大与韩美日、其他地区国家的长期安全合作（即全球全面战略同盟）为目标。这里值得关注的是，此次IPEF的出台可能会成为改善韩日关系的重要契机。之前，特朗普政府退出TPP(Trans-Pacific PartnershipAgreement,跨太平洋伙伴关系协定)后，日本一直希望美国再次加入TPP。但从此次IPEF的出台可以认为，日本主导的经济框架的作用和影响力进一步减弱了。韩国从文在寅政府执政末期就决定加入CPTPP(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定)，但另一方面，韩国一直担心日本可能对韩国的加入行使否决权。但其实，即使是为了确保自己主导的CPTPP的自生能力，日本政府也会越来越欢迎韩国加入CPTPP。

韩国政府已经与日本一起正式参与了IPEF，寻求在印太战略中发挥积极作用。在考虑改善韩日的恶化关系，韩国继续推进加入CPTPP，还形成了韩国与日本共同地区利益的政治经济基础，那么就需要以IPEF为基础，建立韩美日全球经济安全框架。韩日之间开放地区性供应链合作模式不仅为日本解除对韩出口限制提供了正当的理由，还可以从半导体材料和装备、能源、东南亚开发、气候变化、朝核问题、网络安全等方面促进日本与韩国形成战略伙伴关系。另外，韩日经济安全合作框架的加强有可能趋向杠杆化，同时减少中国对韩国采取负面或反之措施的可能性。因此，如何在韩日关系中利用IPEF之外的战略机遇，是韩国政府面临的的新课题。

此次韩美加强IPEF合作给中国传递了明确的信号。“萨德”风波后，中国的一些对韩反制措施一定程度上刺激了韩国保守势力的反华情绪，同时为确保对华政策杠杆，韩国保守势力一直渴望加强与美国的同盟。美国也抓住这一点，拜登总统在访韩第二天安排了访问显忠院的日程。此次拜登总统访韩和通过IPEF的韩美全球供应链联盟、延伸威慑合作等多层次合作将全方位加强韩美同盟。对此，中国也对美国主导的IPEF出台猛烈抨击为“最终将失败的战略”。

结果，从国家利益的角度出发，激化的中美矛盾将会导致韩国政府必然面临如何处理对华关系的挑战。例如，以韩美合作为根据，美国政府将更加具体地要求韩国台海问题上发出强烈的声音和作用，即试图在有事时利用驻韩美军的战略或韩国的支援等牵制中国。韩国政府如何管控由此引发的中韩矛盾加剧的可能性和对半岛局势的负面影响，将会是重大的挑战。

另外，韩国政府在存储半导体、生物、电动汽车电池等领域，与美国及其他IPEF成员国的供应链合作可能会加强韩国在这些产业中的独特地位，但同时将其从全球供应链可能排除中国。那么在世界最大规模的中国市场上，韩国企业在这些产业里将会面临着与中国企业的严重挑战，可能遭到损失。

面对这些新的挑战和课题，韩国政府有必要通过多方面的思考和努力，制定连贯而可持续的对策，有效地实现国家利益的最大化。为此，第一，需要通过整体性思考确保战略的空间。具体来将，韩国政府应该确立“政经分离”的原则，并在多边外交的框架下与盟国达成共识。这将在“阵营化”的政治紧张和矛盾中，最大限度地减少对企业活动的负面影响，扩大资本活动的自由和空间。第二，确保多边合作战略的连接性。韩国政府通过此次韩美首脑会谈决定参与IPEF。在将其发展为韩美之间全球全面战略同盟的同时，韩国有必要参与包括日本主导的CPTPP在内的，以及中国主导的国际组织，尽快重启中韩FTA第二阶段谈判。这种多边合作模式在政治紧张和矛盾高涨的时期，可以起到维持持续性的沟通和交流的作用，同时也可以起到对冲矛盾、缓解矛盾。第三，确保韩国外交的灵活性和包容性。在加强韩美合作的过程中，为了不损害上一届政府建立的对华沟通渠道和纽带，有必要慎重而灵活地推进韩美同盟强化。这可能会被认为是“机会主义”或“战略模糊”。现在正是考虑如何在中美竞争格局中确保韩国国家利益两相周全的时候，即考虑如何使朝鲜半岛的和平稳定和统一成为中美日之间共同的国家利益。