第二次世界大战后，国际法得以空前发展，国际社会对于“国际法治”的信念不断强化。战后日本亦将国际法作为其制定和执行外交政策的关键要素。对于日本这样四面环海的国家，国际海洋法对其维护国家利益具有重要意义。近年来，由于中国实施海洋强国战略取得重大进展，中日两国海上力量对比出现逆转，日本陷入严重安全焦虑。在认为难以通过常规方式制衡中国的战略优势的背景下，日本开始尝试以“普及和建立法治、航行自由、自由贸易”为支柱，强化其对于区域秩序的影响力和建构能力，以对中国形成牵制。特别是围绕“普及和建立法治”，日本于2014年提出“海洋法治”概念，试图基于其对于国际海洋法规则的解释来建构中国所谓“规则破坏者”的形象，以强化其地区领导者的姿态。  

然而，日本对于国际海洋法相关规则的解释并非总是清晰的，其对于相关规则的实践亦并非总是一贯的。事实上，战后日本一直处于既需要尽可能主张“海洋自由”以维持经济与社会运转，又顾忌过度的“海洋自由”可能导致其本国国土安全受到影响的内在矛盾之中。对此，日本选择了明确支持传统海洋强国主张的“海洋自由”立场，同时又对于可能危害到其安全利益的国际海洋法相关规则的具体解释保持沉默的实践策略。这种暧昧的策略，虽然既可以维护日本与美国等盟友的安全合作关系，又可以防止日本做出对自身不利的意思表示。但是，这种对于关键规则的模糊态度，也意味着日本对于忠实履行国际海洋法规则存在疑虑，对其主张的“海洋法治”并非言行合一。

一、战后国际海洋法的发展与日本的海洋利益   

第二次世界大战后，传统海洋强国与发展中国家集团之间，围绕沿海国对海洋的管制权限与其他国家享有的“海洋自由”相关权利义务的分配问题产生了见解对立。这一见解对立具体表现为，以美国和西欧等传统海洋强国所主张的“小管辖水域+弱管辖权”逻辑，与南美洲国家以及后期获得独立的第三世界国家所主张的“大管辖水域+强管辖权”逻辑的冲突。

“小管辖范围+弱管辖权”，有利于将海上航路受沿海国规制的影响效果控制于最小限度内，以保障海上贸易和军事用途的自由程度，有利于海洋强国对于全球海洋秩序的控制。因此，在战后国际海洋法规则的发展过程中，美国和西欧等传统海洋强国所主张的规则均围绕这一思路展开。与之相对的，“大管辖水域+强管辖权”则有利于沿海国强化对本国近海水域的管控，以最大化保障沿海国的安全利益以及对于近海水域资源的排他性权利。这一思路主要由广大发展中国家，以及后期取得独立的新兴国家所主张，其背后折射出战后第三世界国家对于本国海洋安全的焦虑和对于尽力掌握近海水域资源的迫切心理。海洋强国与第三世界国家的长期博弈，最终导致国际海洋法在涉及安全利益的相关具体规则上显示出基于政治妥协的模糊。这对于日本在实践国际海洋法时提出了一个基本的问题，即，应如何对于这些模糊的规定进行解释与适用，以最大程度地保障其国家利益。

对于战后日本，从国家利益角度来看，这两种主张对其安全利益各有利弊。就国土安全问题而言，虽然日本曾于明治维新后短暂地跻身海军强国行列，但受到第二次世界大战结局的影响，日本在战后已不再具有战前的海军强国地位，从而转为“战略收缩”。战后日本的安全主要依附于美国在东亚地区的军力部署。冷战时期，由于地理位置原因，日本处于东西方军事对峙的前沿，美苏军事力量均须通过日本各战略通道进出太平洋，更凸显了日本的安全压力。在此背景下，国际海洋法部分倾向于优先保护航行和飞行自由的规则，对于日本的安全利益而言并非有利。同时，日本漫长的海岸线多适合海岸登陆，这就对于其在防止非法移民、走私、毒品交易以及防范其他由海路引发的刑事犯罪问题方面提出了更高的要求。从这一角度来看，失去海军强国地位的战后日本，由于其地理位置的特殊性，“大管辖水域+强管辖权”逻辑更有利于其利用有限的防卫资源以维护国土安全利益。 

然而，日本还需要兼顾经济安全层面的利益需求。由于地理条件的限制，日本维系社会运行的能源和矿物等资源，以及维持国民日常生活的包括食品在内的必需品严重依赖进口，且伴随社会经济的快速发展，日本在资源供给方面愈发依赖外国进口。在能源和资源供给方面，以近期数据为例，根据经济产业省2022年发布的日本《能源白皮书》数据，即便度过了2012年因“福岛核事故”后“无核化”政策导致的困难时期，截至2020年日本的能源结构中，对于包括作为一次能源的石油、天然气和煤炭在内的化石燃料的依赖度仍然高达84.8%。而在食品供应方面，根据农林水产省2022年发布的《食品、农业、农村白皮书》显示，截至2020年，日本综合粮食自给率依产值统计维持在67%；若按照粮食提供的热量值比例换算，则自给率仅为37%。这就意味着，在考虑对于国际海洋法规则进行解释与适用时，日本需要考虑对于其“海上生命线”的维持。特别是，由于这些进口航线大多需要经过包括霍尔木兹海峡、马六甲海峡、印尼群岛和南海等海域，因此更为倾向于保障航行自由的“小管辖水域+弱管辖权”更符合日本在海上航运层面的利益需求。此外，支持“小管辖水域+弱管辖权”，又有利于其支持美国等对其安全具有重要意义的传统海洋强国对全球海洋秩序的掌控。

简而言之，从具体的利益需求来看，战后日本对于海洋权益的需求呈现出一定的内在矛盾性。虽然日本在经济安全层面仍然与美国和西欧等严重依赖海上贸易的传统海洋强国存在利益相同之处，但是战后依附型的国防能力则又使其在国土安全层面的利益更加趋近于非海洋强国的沿海国。这造成了日本选择对国际海洋法规则进行解释与实践的策略时陷于左右为难的困境。如何理顺两种利益背后所代表的截然相反的逻辑，以对相关规则解释进行取舍，是战后日本实践国际海洋法过程中长期面临的问题。

二、利益取舍与日本对国际海洋法的实践策略 

（一）战后日本实践海洋法规则的长期思路   

在参与战后国际海洋法发展的过程中，日本在具体的海洋法规则主张与实践层面呈现出与西欧及美国立场相近的、强调“海洋自由”原则的思路特征。换言之，战后日本在很长一段时间内选择了更为有利于其维护海上贸易通道的规则解释思路，从而在一定程度上放弃了对于沿海国安全需求更为有利的相关规则主张。   

在第一次联合国海洋法会议期间，面对多数国家主张将领海宽度扩大至6海里或12海里的意见，日本坚定地主张3海里的领海宽度。日本解释道，作为一个四面环海的国家，日本国民的蛋白质摄取严重依赖渔业资源，而各国日益扩大管辖范围的行为已对日本船队的作业造成障碍，危害到了日本的生存。日本认为，领海范围的扩大不符合第一次联合国海洋法会议整理和编纂既存的国际习惯法的宗旨，将损害各国基于公海自由的利益。 

针对历史性海湾的定义问题，日本也提交了相应的条款草案。在这份关于海湾的定义的草案中，日本政府援引日本国际法学会于1926年针对海湾封口线制定的草案，主张各国在其海湾湾口划设的封口线不应超过10海里，而超过10海里的封口线则须依托“自古以来的利用实践”为基础进行划设等等。相对于其他国家就同一问题提交的草案建议，日本的这一草案对于沿海国划定属于内水的海湾范围设计的条件近乎苛刻。不过，这种苛刻的条件对于最大程度限制沿海国划定主权海域范围而言则明显有利。 

第三次联合国海洋法会议期间，日本继续对于扩大沿海国管辖权限的主张表达出明确的反对意见，特别是针对发展中国家力主设定的专属经济区制度。日本认为，发展中国家主张设立的专属经济区，可能使得原本可供各国自由捕捞的优质渔场成为个别沿海国的专属渔场，这样可能加剧而非减少渔业资源的不平等问题。 

基于历史角度观察，相较于嗣后形成的具体规则，日本在联合国海洋法会议上的具体规则主张，均显示出明确的“小管辖水域+弱管辖权”特征。不过，这一思路事实上并未成为战后国际海洋法发展的主流。日本的这一坚定立场与当时的国际局势存在着直接关联。在日美同盟关系中，日美安保体系为日本提供了足够的安全保障的条件下，“海洋自由”符合日本国家利益最大化的需要。一方面，处于重要地缘位置的日本,将其安全利益完全与美国的全球战略捆绑,与美国全球安全战略一致的规则便可被认为间接有利于日本的安全需要；另一方面,广泛的“海洋自由”也符合日本在经济层面仰仗海上贸易和海洋资源开发的利益需求。在这样的背景下,日本选择更符合美国利益需求的海洋法规则立场,既可以满足美军的战略需要,又可以最大化保障日本所需的海上运输和渔业自由的需要,呈现出一举两得的效果。  

完全倒向利于美国和西欧国家等安全盟友关于国际海洋法规则的主张，并不意味着日本没有考虑到“海洋自由”本身可能对国土安全造成的威胁。在其国内法立法层面，日本回避了对于本国领海范围内水道法律性质的判断，转而采取了模糊态度，将各国主要用于航行的包括津轻海峡、对马海峡东西水道、大隅海峡和宗谷海峡设定为“特定海域”的处理方案。“特定海域”制度在很大程度上折射出日本对于国际海峡制度对其造成安全威胁的忧虑。从地理条件来看，日本沿岸12海里范围内存在60余处海峡，而横贯于九州岛、四国岛和本州岛西部之间的濑户内海的法律地位本身亦存在模糊之处。特别是濑户内海西端关门海峡至丰后水道一线曾被美国国务院出版的《海洋界限》报告认定为国际海峡。如果这些水道都被认定为国际海峡，那么西日本地区包括大阪、神户、广岛、福冈和北九州等重要城市的安全均会受到显著威胁。几处“特定海域”的设计，为日本依据《海洋法公约》否认上述通道适用国际海峡通行制度留有一定的解释空间。从这一角度来看，国内法制度方面设计“特定海域”的做法，暗含着在无法对国际海峡通行制度进行明确反对的情况下，应对该制度对其本国安全利益造成的直接威胁所采用的权宜之计的意味。   

与之相似，日本在军舰无害通过权以及专属经济区内军事活动等围绕沿海国与其他海洋国家权利义务分配，并涉及其自身安全利益的具体规则的实践问题上，均维持了模糊态度。这在一定程度上显示出了日本在这一时期调整其对于国际海洋法规则见解立场时所隐含的被动性。  

（二）安全焦虑倍增与“海洋法治”   

2007年通过的《海洋基本法》将传统的国土安全因素在日本海洋政策中的重要性以法律形式加以确定。对应《海洋基本法》的规定，日本政府在其后制定的三期《海洋基本计划》，均包含了强化海洋安全的要素，包括保障海上交通线，加强西南诸岛的防卫力量部署以及保护离岛海岸线等具体措施。这些措施不点名地流露出日本在海洋安全层面感受到来自中国的压力。问题在于，在中日两国海上力量对比逐渐失衡的情况下，日本如何实现这些强化海洋安全的政治目标。  

将法治概念引入海洋权益保护问题，是2012年自民党夺回政权后立即实施的政策。2013年第二期《海洋基本计划》中，首次出现了基于法治构建国际海洋秩序的论述。2014年，出席当年“香格里拉峰会”的日本首相安倍晋三第一次明确提出了“海洋法治”概念，并论述了“海洋法治三原则”，即“国家应依法提出权利主张、国家不得使用实力实践其主张以及应全面贯彻基于和平方式解决争端”。此后，“海洋法治”乃至于“国际法治”，均成为日本外交的重要支柱。  

“海洋法治”的提出，一方面继续强调了尊重和运用国际海洋法规则，另一方面亦表现出对于通过和平方式解决争端的重视。这两方面的逻辑，对于中国开展的海洋活动均具有潜在的牵制作用，尤其对中国在南海的权利主张具有潜在的反制效果。就前者而言，在美国和西欧等基于其优势话语权将中国描述为所谓“国际规则的破坏者”的基础上，日本可以基于“国际法治”概念，将中国在具体规则的实践过程中与其存在的解释差异描述为“违法”，并借此对中国的主张进行否定；而就后者而言，在中日海上力量对比失衡的情况下，强调不使用“实力”及通过和平方式解决争端，有利于日本占据道义制高点，将其自身打造为国际规则秩序的捍卫者以获取国际社会的支持，借此来牵制中国，以弥补其在围绕东海及钓鱼岛等问题上日益显现的实力劣势。   

整体而言，“海洋法治”一方面具有保持“价值观外交”本色，强化与传统盟友的协作关系以应对新的海洋安全威胁的性质；另一方面亦显示出日本开始尝试主动引领而非单纯跟随国际海洋法规则发展潮流的趋势，以更多地对国际海洋法规则打上日本烙印的意图。这可以被视为是日本在实践国际海洋法规则思路上的转变。然而，这一概念的提出，并未彻底解决日本在实践海洋法过程中长期面临的矛盾问题。

作者：张诗奡，南京大学国际关系研究员

本文出自《亚太安全与海洋研究》2022年第6期