长期以来，派系主义一直影响着韩国的外交政策，暴露出两种战略构想之间长期存在的分歧：一种主张依靠自身力量与朝鲜进行接触，另一种则坚信与美国的密切协作。主张独立自主的阵营将朝韩对话视为实现和平的独立自主的路径，而同盟阵营则把韩美伙伴关系视为在国际秩序框架内实现威慑和获取合法性的关键。

尽管这种分歧在历届政府执政时期起起伏伏，但它已深深扎根于韩国的政治意识中。这种分歧在现任政府中的再次抬头不仅反映了策略上的分歧，更体现了韩国在国家身份认同、战略自主和在日益两极化的地区秩序中的地位等方面更广泛的斗争。

“END倡议”凸显派系分歧

韩国政府在2025年联合国大会上公布的“END倡议”已成为这场意识形态较量的关键战场。该倡议强调交流、关系正常化和无核化，旨在打破多年来韩朝关系的僵持局面，重启与平壤的接触。

然而，这一倡议很快成为检验派系立场的试金石。支持以同盟为中心的人认为，该计划是一个中立的、相互依存的方式，即在与华盛顿及其他盟友的紧密协调下，三大支柱必须同步推进。从他们的视角看，无盟友共识的单方面接触可能会削弱威慑力，疏远关键伙伴。

独立自主阵营持有不同观点。他们认为，如果不先通过经济、文化和人道主义交流建立信任，可持续的关系正常化及最终的无核化就无法实现。这一途径的倡导者坚信，首尔必须展现独立的领导力，而不是依赖外部的认可。

虽然推进顺序之争——先交流还是同步推进——看似是个程序问题，但它反映了在如何实现和平这一问题上存在的更深层次的分歧。一方认为，和平是通过威慑来谈判和维护的；另一方则认为，和平是通过互惠和持续对话自然产生的。

这种政策上的摩擦因官僚机构的争斗而加剧。每个阵营都依托不同的部门和咨询机构，形成了强化意识形态界限的“回音室”。因此，“END倡议”引发的争论不只是政策上的分歧，还揭示了韩国国家安全决策的碎片化本质。

内斗削弱政策连贯性

这种意识形态分歧还演变成对国家安全机构控制权的争夺，尤其是在国家安全保障会议内部。争议的焦点在于，国家安全保障会议的常务委员会是否应维持目前的架构（即由国防和外交事务的官员主导），还是应重新调整，让负责朝韩事务的机构发挥更大领导作用。

改革派认为，当前的架构将决策权集中在偏向同盟的机构手中，而专注于接触的机构被边缘化。他们主张提升负责统一政策事务的机构的地位，建立一种更为平衡的处理朝韩关系的方式，将和解与安全视为相互关联的优先事项。

反对派警告称，这样的改革可能会削弱国家安全保障会议的整合能力，把安全协调工作政治化。他们认为，在地区安全环境要求与美国和日本等伙伴紧密协调之际，将权力从国防和外交事务部门转移出去，可能会破坏同盟管理。

这种机构间的拉锯战凸显官僚机构是如何反映意识形态分歧的。关键委员会掌握在谁手中，决定了哪种世界观会主导政策制定，使行政机构沦为政治影响力的工具。其结果是整个体系的权力中心相互争斗，削弱了政策的连贯性，减缓了政策的执行速度。

这种分歧造成的影响远不止于官僚机构的范畴。在政府内部，人们越来越担心长期的内斗可能会削弱公众对政府外交方向的信心。眼下就是最糟糕的时候：首尔正在与华盛顿谈判调整关税，还在重新校准与北京的关系，还要管控日益动荡的半岛局势。

分歧源于结构性矛盾

这种分歧长期存在源于韩国战略环境的结构性矛盾。现在的安全架构既是与美国结盟的产物，也是美韩联盟的一种限制。虽然同盟保障了威慑力和先进技术的转让，但也限制了韩国与朝鲜及更广泛地区开展独立外交的空间。

在国内，战争和分裂的历史遗产仍塑造着国民意识。代际变化更是增加了一层复杂性。年轻的政策制定者虽然在意识形态上没有那么僵化，但他们是在前辈设计的机构中工作的。结构性的派系主义得以延续，形成一种二元结构，即通过同盟寻求自主、通过自主寻求同盟安全。

这种紧张关系偶尔会催生一种融合威慑与对话的外交创意。但在更多时候，它导致政策的摇摆和官僚的惰性。现任政府面临的挑战不是消灭一种世界观，而是建立机制，让相互竞争的观点能够共存，避免出现零和结果。

要打破这一僵局，就需要基于战略多元主义制定一种整合战略，认识到同盟管理和朝韩接触并非相互排斥。

本文由美国外交学者网站10月9日发表，原题为《重新审视李在明政府的韩国外交政策分歧》，作者是韩国亚洲研究所和平与安全研究主任拉克温德·辛格。